La proposta di riforma costituzionale sulla separazione delle carriere tra pubblici ministeri e giudici ha suscitato un ampio dibattito in Italia. Tale riforma mira a distinguere nettamente le funzioni dei magistrati giudicanti da quelle dei magistrati requirenti, promuovendo maggiore autonomia e indipendenza all’interno della magistratura. Questo cambiamento cruciale potrebbe ridefinire l’assetto del sistema giudiziario italiano, creando carriere separate e organi di autogoverno distinti per ciascuna funzione.
La separazione delle carriere fra PM e Giudici: storia e contesto
Il dibattito sulla separazione delle carriere affonda le sue radici nella storia della giustizia italiana. Dal 1948, con l’entrata in vigore della Costituzione, il sistema giudiziario italiano ha cercato di conciliare principi democratici e garantisti con una struttura ereditata dal periodo fascista. Nel corso degli anni, numerose riforme hanno cercato di modernizzare il sistema, ma la questione della separazione delle carriere è rimasta irrisolta.
Nel 1989, con l’introduzione del nuovo codice di procedura penale, si è fatto un passo significativo verso un modello accusatorio, che richiede una netta distinzione tra chi accusa e chi giudica. Tuttavia, la struttura dell’ordinamento giudiziario non ha subito modifiche sostanziali, mantenendo una certa commistione tra le funzioni dei pubblici ministeri e dei giudici.
La separazione delle carriere: l’iter legislativo
Il disegno di legge costituzionale presentato nel 2024 prevede la modifica di diversi articoli della Costituzione (702, 104, 105, 106, 107, 110) per attuare la separazione delle carriere. Questo cambiamento è motivato dalla necessità di garantire l’indipendenza e l’imparzialità dei giudici, evitando influenze reciproche tra giudici e pubblici ministeri.
La riforma si compone di sette articoli, con disposizioni transitorie, e ha come obiettivi principali:
- migliorare la qualità della giustizia
- rendere il sistema più trasparente e indipendente
- allineare l’ordinamento giudiziario italiano ai principi costituzionali e internazionali
Il 16 gennaio 2025 la Camera dei Deputati, in una settimana, tempi assai ristretti per una riforma costituzionale, e senza alcun emendamento, ha approvato il testo della proposta di legge di riforma costituzionale in tema di separazione delle carriere. Il disegno di legge è ora all’esame del Senato.
Il procedimento di revisione della Costituzione è disciplinato dall’art. 138 Cost., che prevede due deliberazioni da parte di ciascuna Camera, ad intervallo non minore di tre mesi. È l’inizio di un articolato percorso.
Qualora la legge fosse approvata con la maggioranza di due terzi da ciascuna Camera nella seconda votazione non sarebbe necessario il referendum confermativo; viceversa, se la legge fosse approvata solo con la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, sempre nella seconda votazione, si renderebbe necessario indire il referendum.
All’esito della consultazione popolare, sarebbe promulgata in presenza della maggioranza dei voti validi degli elettori (non è necessario un quorum per la validità del referendum, come avviene per i referendum abrogativi).
Si procede a referendum solo se ne fanno richiesta un quinto dei membri di una Camera, o cinquecentomila elettori, o cinque consigli regionali.
La riforma della separazione delle carriere fra PM e magistrati: i punti essenziali
In breve, ecco il contenuto della riforma proposta dal Presidente del Consiglio dei Ministri Giorgia Meloni e dal Ministro della Giustizia Carlo Nordio:
- resta ferma l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, con la specificazione che “è composta dai magistrati della carriera”;
- la disposizione dell’art. 107, comma III, Cost., che “i magistrati si distinguono tra loro soltanto per la diversità delle funzioni” non subisce cambiamenti, ma si introduce il principio delle “distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti”, la cui disciplina viene demandata alle norme sull’ordinamento giudiziario (art. 2 del DDL, di modifica dell’art. 102, comma I, Cost.). Stante la mancanza di previsioni costituzionali, è di fatto demandata alla legge ordinaria sia la disciplina del concorso (un unico concorso o due diversi?) sia la competenza per la formazione dei magistrati (un’unica Scuola Superiore della Magistratura o due?);
- le competenze del CSM, unico organo di autogoverno della magistratura, vengono ripartite in tre nuovi organi: dall’attuale unico CSM si passa a due CSM ed un’Alta Corte disciplinare.
La separazione delle carriere: due CSM in luogo di uno
Con la nuova legge si propone l’istituzione di un Consiglio superiore della magistratura giudicante e di un Consiglio superiore della magistratura requirente, presieduti entrambi dal Presidente della Repubblica (art. 3 del DDL, che sostituisce l’art. 104, comma II Cost. e art. 1 del DDL., di modifica dell’art. 87, Cost).
Questi nuovi organi saranno composti da membri laici e togati. I primi sorteggiati da un elenco, i secondi tramite sorteggio secco.
In particolare:
a. un membro togato di diritto: rispettivamente, il primo presidente della Cassazione (CSM giudicante) e il procuratore generale della cassazione (CSM requirente).
b. un terzo di membri laici estratti a sorte da un elenco predisposto dal Parlamento in seduta comune: devono essere professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno quindici anni di esercizio. L’elenco è predisposto entro sei mesi dall’insediamento del Parlamento ed è compilato mediante elezione;
c. due terzi di membri togati estratti a sorte tra tutti i magistrati: rispettivamente, tra i magistrati giudicanti (CSM giudicante) – oltre 7.000 giudici civili e penali – e tra i magistrati requirenti (CSM requirente) – oltre 2.000 pubblici ministeri – “nel numero e secondo le procedure previsti dalla legge” ordinaria.
d. vicepresidente di ciascun CSM eletto dall’organo fra i componenti laici designati mediante sorteggio dall’elenco compilato dal Parlamento in seduta comune.
e. i componenti designati mediante sorteggio durano in carica quattro anni e non possono partecipare alla procedura di sorteggio successiva.
f. i componenti non possono, finché sono in carica, essere iscritti negli albi professionali né far parte del Parlamento o di un Consiglio regionale.
La riforma sulla separazione delle Carriere: le competenze dei due CSM
L’art. 4 del DDL, che sostituisce l’art. 105 Cost., afferma che spettano a ciascun Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme sull’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati. Rispetto ad oggi la sostanziale novità è che viene esclusa la competenza del CSM in tema di provvedimenti disciplinari.
L’Alta Corte disciplinare: un nuovo organo della riforma sulla separazione delle carriere
Sempre l’art. 4 del DDL prevede l’istituzione dell’Alta Corte disciplinare che assorbe funzioni oggi svolte dal CSM e dalla Corte di Cassazione, Sezioni Unite civili (in sede di impugnazione) e dunque diviene competente per “la giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti, è attribuita all’Alta Corte disciplinare”.
L’alta Corte sarà composta da 15 giudici, così suddivisi:
a. tre laici, nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio;
b. tre laici estratti a sorte da un elenco di soggetti in possesso dei medesimi requisiti, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, compila mediante elezione;
c. sei magistrati giudicanti e tre requirenti, estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità
d. presidente eletto dall’Alta Corte tra i laici, cioè tra i giudici nominati dal Presidente della Repubblica o tra quelli estratti a sorte dall’elenco compilato dal Parlamento in seduta comune.
e. i giudici dell’Alta Corte durano in carica quattro anni. L’incarico non può essere
rinnovato.
f. l’ufficio di giudice dell’Alta Corte è incompatibile con quelli di membro del Parlamento, del Parlamento europeo, di un Consiglio regionale e del Governo, con l’esercizio della professione di avvocato e con ogni altra carica e ufficio indicati dalla legge.
L’impugnazione delle decisioni dell’Alta Corte in prima istanza può essere svolta anche per motivi di merito, ma solo dinanzi alla stessa Alta Corte, che giudica senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso a pronunciare la decisione impugnata.
Per quanto concerne gli illeciti disciplinari e gli aspetti procedurali: la legge determina gli illeciti disciplinari e le relative sanzioni, indica la composizione dei collegi, stabilisce le forme del procedimento disciplinare e le norme necessarie per il funzionamento dell’Alta Corte e assicura che i magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentati nel collegio.
La deroga alla separazione delle carriere: nomina di Consiglieri per meriti insigni
Il CSM giudicante possa nominare per meriti insigni quali consiglieri di Cassazione i magistrati appartenenti alla magistratura requirente con almeno quindici anni di esercizio delle funzioni. I pubblici ministeri, pertanto, potranno diventare giudici per meriti insigni, su designazione del CSM giudicante. Resta ferma la possibilità, già prevista oggi, di nominare altresì consiglieri di Cassazione per meriti insigni i professori ordinari di università in materie giuridiche e agli avvocati con almeno quindici anni di esercizio, iscritti negli albi per le giurisdizioni superiori (art. 5 del DDL che modifica dell’art. 106 Cost.)
I pro e i contro della riforma sulla separazione delle carriere
Argomenti a favore della riforma
I sostenitori della riforma argomentano che la separazione delle carriere è necessaria per garantire un processo equo e imparziale. Essi sottolineano che la commistione attuale tra giudici e pubblici ministeri crea una situazione di potenziale conflitto di interessi, dove il pubblico ministero, pur essendo parte del processo, gode di un’influenza indebita sui giudici.
Inoltre, la separazione delle carriere è vista come un passo necessario per rafforzare l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, elementi fondamentali in un sistema democratico. Questo cambiamento è anche considerato un allineamento con le best practice internazionali e con le raccomandazioni delle istituzioni europee.
Obiezioni e critiche al progetto di legge
I detrattori della riforma sostengono che la separazione delle carriere potrebbe indebolire la lotta contro la criminalità, rendendo i pubblici ministeri meno efficaci nel loro ruolo di accusa. Alcuni temono che questa riforma possa portare a una maggiore politicizzazione della magistratura, con i pubblici ministeri soggetti a pressioni esterne.
Un’altra critica riguarda la possibile perdita di una cultura giuridica comune tra giudici e pubblici ministeri, che attualmente contribuisce a una visione condivisa e coesa del sistema giudiziario.
Implicazioni della riforma sulla separazione
La separazione delle carriere comporterebbe una ridefinizione delle funzioni e delle responsabilità all’interno del sistema giudiziario. I pubblici ministeri e i giudici verrebbero formati e selezionati attraverso percorsi distinti, con criteri specifici per ogni ruolo.
Questo cambiamento richiederebbe anche una riorganizzazione delle strutture giudiziarie, con la creazione di uffici separati per i pubblici ministeri e i giudici. Inoltre, la riforma prevederebbe meccanismi di controllo e valutazione per garantire l’efficacia e l’indipendenza di entrambi i ruoli.
